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在2011年至2015年期间，全国耕地面积由20.29亿亩下降至20.25亿亩。

违宪审查制度是以宪法最高法律效力的确立为前提。因此，宪法（制宪权的作用）应当比法律（宪定权的作用）有更高的法律效力。

[51]质言之，国家法人说排斥制宪权，将制宪权等同于修宪权，进而等同于立法权。[43]制宪权来源于国民且只有通过自然法形成，宪定权来源于宪法隶属于人为法。哈耶克将宪法的最高法律效力规范视为共时性的上层架构而非历时性的法律渊源。但与宪法相抵触的法律是否无效，我国宪法并未作明确规定。可以说，这是我国1982宪法对传统社会主义国家宪法的重大发展。

[55]涂怀莹：《现代宪法原理》，正中书局1992年版，第6页。因为按照制宪权理论，宪法最高法律效力规范来源于制宪权，而修宪权通常被认为是宪法所确定的权力而非创设宪法的权力。应当承认，通过规则的细化、量化以控制行政裁量的裁量基准制度，对遏制当前行政裁量权的滥用，推进依法行政，实现法治政府的目标无疑具有重要意义。

这就要求裁量权不仅应该根据它们的实际作用，还应该根据受到影响的利益相对人所理解的方式来进行。概言之，自由裁量权无处不在，在行政过程中集中表现为：（1）选择性裁量。所有法治政府都是法律统治和人的统治的结合。通过判例制度，行政官员和法官可以对法律原则进行不断阐明和解释，同时结合具体案例，还能够为行政主体的具体行为提供指导。

如果自由裁量权范围太窄，正义就可能因为缺乏必要的个别化（ individualization）而被扭曲。过分抽象或原则化，又会影响控制的效果。

原则控制主要是行政法学界应对我国行政自由裁量权滥用的设想。其积极效用包括：克服裁量的随意性。如果能够通过完善、细化法律规则，对执法者提出精确的命令和指令，就可以完全阻却执法过程中个人因素对法律意志的扭曲。过分的细化和具体化，将导致规则适用的僵化和个体正义的湮没。

即便规则看起来明确具体，适用规则的主体对规则的理解、对事实判断以及对纠纷、事务决断的存在，也表明规则带给我们的其实只是一种确定的不确定性。因此，考虑在行政系统内部设立专业化的、相对独立的审查机构和人员，应是一条必要而且可行的路径。如果将原则控制作为自由裁量控制的一种模式，在控制技术层面上需要解决三个基本问题：第一，原则必须是法律原则而非法理原则，也就是说在法律上承认行政法基本原则的直接适用效力。其实，通过常识和经验，我们也会发现，规则统治总是或多或少为人的能动作用留出空间。

其次，行政执法的过程是行政机关行使行政权最经常和最广泛的领域。理想的情形应当是将不同的控制模式进行整合。

自由裁量控制的核心目标，是实现不同条件下裁量的理性化。对自由裁量进行控制的核心目标，是否要消灭裁量，使各种执法活动按规则对号入座？很明显，消灭自由裁量的目标，只是一厢情愿的幻觉。

这种规则控制模式，对压缩和取消不必要的自由裁量具有重要意义。这种开放、竞争性的程序，提供了一个不同主体相互交流、沟通、竞争和制约的制度环境，可以有效抑制裁量的恣意和专横，从而提升裁量权行使的理性化。目前，行政法律制度的框架及内容过于原则，通常只能给出原则性指导和目的性指向。从自由裁量权广泛存在的意义上讲，没有一个政府能够做到‘只受法律的统治而不受‘人的统治。另一方面，行政诉讼法所规定的具体行政行为合法性审查原则，在很大程度上限制了法院对行政裁量的审查范围。规则越明确、越具体，裁量的余地就越小。

事实上，自由裁量范围既可能太宽，也可能太窄本文试图对自由裁量控制的主要路径和技术进行考察，据此归纳出自由裁量控制的四个理论模式。

竞争性结构的引入，可以打破权力主体的这种垄断，迫使行政主体在行使裁量权的过程中不断地进行说理和论证，同时，竞争性结构又为相对方提供了陈述和抗辩的机会，这不仅可以提升裁量过程的理性化水平，也可提升裁量结果的可接受性。（2）确立行政法原则的指导控制模式，强化行政法基本原则在行政执法和司法过程中的法律效力。

因此，控制行政自由裁量的模式需要从单一控制模式转向复合控制模式。原则指导强调的是执法者自身对原则的把握和运用，强调执法主体的素质和品性。

自由裁量控制的核心目标，是实现不同条件下裁量的理性化。行政裁量合理与否，不仅仅应当依据法律的明确规定来考察，还依赖于对目标、资源、效率等因素的考量，这些因素决定了司法机关在很多情况下很难胜任对自由裁量的审查。对行政权行使的事后审查和校正机制，长期以来就是行政法的一项核心控制技术。在这个意义上，原则的控制提供了原则与弹性、策略变化与价值坚守之间平衡的可能性。

特别是确定滥用职权的标准，对行政自由裁量的理性化程度进行评价和校正，使得事后审查能够在行政法治实践中展开。而审查控制模式则是一种事后的监督和救济机制。

所有法治政府都是法律统治和人的统治的结合。第四，控制技术，也就是如何控制？在控制技术上，规则控制强调通过规则对裁量空间的压缩。

体现形式正义和一致性。控制自由裁量的核心目标，应当是将自由裁量的行使引向理性化。

从实践角度看，原则的空洞化表现为案例指导技术远未得到认同和重视。即便是法治概念的鼻祖亚里士多德，在强调法律规则统治必要性的同时，也不得不为人治存在的事实可能性及意义留出空间。自由裁量的事后监督制度不仅仅是审查主体、审查程序的构建，更为重要的是确立审查的标准。其实，通过常识和经验，我们也会发现，规则统治总是或多或少为人的能动作用留出空间。

因此，规则细化程度本身始终面临过与不及的两难，构成对规则设计者经验与智识挑战。概言之，自由裁量权无处不在，在行政过程中集中表现为：（1）选择性裁量。

（3）改变静态化裁量认识，将控制视角转向动态的裁量过程。但是同一法律又规定：如果法院认为行政行为滥用职权，或者行政处罚显失公正，法院可以进行审查并可以作出撤销或变更判决。

裁量基准技术试图通过规则的细化实现对裁量权的控制，以改善目前裁量权滥用的现状。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。